来源：上海环境卫生设计研究院
摘要：“无废城市”建设已经成为应对城市固体废物（以下简称“固废”）管理挑战的国际趋势，我国也启动了“无废城市”建设试点工作。本文介绍了国际“无废城市”实践的背景和发展趋势，对我国和其它高收入国家的“无废城市”相关政策和具体实施方案进行了对比分析。分析结果说明“无废城市”的推进政策与实施措施存在国别差异。中国的“无废城市”采纳了“问题导向”的推进策略，而高收入国家则是“目标导向”。最后对进一步推进我国“无废城市”建设试点工作提出了四点建议。
城市是人口和产业活动高度集中的区域。传统城市的发展大多建立在资源大量消耗、污染无节制排放的不可持续的模式上。对于城镇化迅猛推进、经济快速发展但基础设施有待完善的中、低收入国家来说，因此产生的固废污染防治挑战尤为艰巨。仅2018年在我国的200个大中型城市中就产生了2.115亿吨城市生活垃圾、15.5亿吨一般工业固废和4643万吨工业危险废物；到2050年，低收入国家的固废产生量预计将增加三倍以上。城市的固废污染是产生环境污染和健康安全事故等人为灾害的主要原因之一，如何实现城市固废的可持续管理已经成为一项全球性的挑战。在此情景下，欧盟、北美、日本等高收入国家或区域纷纷以“无废社会”、“无废城市”等理念为引领，在固体废物综合管理方面开展了积极探索；2018年底，我国国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称《工作方案》），正式启动“无废城市”建设试点工作；除此之外，土耳其、南非、印度、印尼等中低收入国家也在探索“无废”管理及“无废”设施建设的方法和路径。
“无废”理念强调通过负责任的生产、消费、再利用和回收产品、包装及其它材料的方法来尽量减少废物的焚烧或丢弃。目前，“无废”相关的实践和研究已在固废管理处置、生产制造和城市发展等领域中广泛开展。国际学者从不同角度对“无废城市”进行了研究，包括“无废城市”的核心原则和关键驱动因素、实施策略和政策框架、城市案例研究和绩效评估方法等。我国“无废城市”建设试点工作启动以来，国内学者也对推进“无废城市”的国际经验、“无废城市”背景下我国固废管理实践和技术应用、城市生活垃圾分类回收等进行了研究。现有的“无废城市”成功案例主要集中在欧洲、北美、大洋洲和亚洲的高收入国家，且少有针对不同国家或区域的“无废城市”推进政策及措施的比较研究。
“无废城市”的推进策略应与城市面临的固废问题和管理目标相呼应，也面临着特定的实施条件和限制因素。我国与高收入国家处于不同的经济和城镇化发展阶段，面临着不同的固废管理问题。本文对比分析了我国与欧洲、美国等高收入国家或区域的“无废城市”推进政策和具体实施方案，讨论了“无废城市”推进策略上的差异，梳理国际“无废城市”实践经验并对我国“无废城市”建设试点工作的进一步推进提出对策建议。
1 “无废城市”实践的涌现与发展
1995年，澳大利亚首都堪培拉成为第一个提出“无废”固废管理目标的城市；到今天，在城市固废管理上朝着“无废”目标努力已然成为一项世界性的运动。国际上“无废城市”的涌现和发展基本呈现出两种模式。一种是在固废管理政策、社会环保共识等因素影响下的城市自发行动，称为“自发涌现”模式；另一种是国家或区域自上而下地有计划推动相关示范项目实施，称为“计划发展”模式。我国“无废城市”建设试点工作的推进模式即属于第二种。
1.1 “无废城市”的自发涌现模式
欧洲、北美以及大洋洲的“无废城市”发展较为明显地呈现了“自发涌现”的特征。从国际案例的发展历程来看，“无废城市”的自发涌现基本上有两个阶段。
第一阶段：先行城市的逐步涌现。澳大利亚、北美以及欧洲涌现出了最早一批“无废城市”试点（见表1），大多是受到了当地减废目标及相关政策的驱动。例如，美国加州1989年的综合废物管理法案设置了“到1995年废物填埋量减少25%，到2000年废物填埋量减少50%”的目标，直接驱动了最早一批“无废城市”在美国西海岸出现。欧盟2005年的《废物纲要指令》提出了“到2020年回收50%的城市垃圾和70%的建筑垃圾”的目标，这为各成员国制定废物管理政策和管理目标提供了参考。
第二阶段：“无废”理念的传播扩散。先行城市的成功示范使得国际上对“无废城市”的倡议和推动日渐强化，促进了“无废”理念的传播。以“无废”为主旨的国际性非政府组织，如无废国际联盟、无废欧洲等纷纷成立。联合国人居署也提出“智慧减废城市”运动的倡议。“无废”理念也越来越多地被区域及国家在固废管理政策中采纳。例如，欧盟出台了“面向循环经济的欧洲无废计划”；英国、瑞典等国制定了以“无废”为目标的固废管理计划；美国市长会议通过决议呼吁城市采纳“无废”原则推进固废可持续管理。国际上对“无废”理念的倡导以及宏观政策中对“无废”原则的采纳，推动越来越多的“无废城市”实践出现。
1.2 “无废城市”的计划发展模式
该模式是指国家或区域将“无废”理念纳入固废管理政策框架中，并由上至下有计划地推动“无废城市”示范试点或者其它相关示范项目的实施落地。日本和中国就采用了这种模式推动“无废城市”或其它相关示范项目的发展。日本的生态镇项目是日本建设“循环型社会”的重要工作内容之一，通过该项目的实施已建成一批世界著名的 “无废城市”、 “无废小镇”，如北九州市、川崎市、东京市等。
按《工作方案》的部署，我国的“无废城市”建设试点工作由生态环境部牵头，会同国家发改委等多个部门和单位组建“无废城市”建设试点部际协调小组，共同推进11个地级市和5个特例区域试点开展“无废城市”建设。为指导试点编制实施方案，生态环境部印发了《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系（试行）》；同时，成立了“无废城市”建设试点咨询专家委员会、组建技术帮扶工作组，为各试点方案的实施提供包括管理政策、技术方案、资金等方面的建议和支持。相关方案和政策文件的发布、协调帮扶等工作机制的建立，对我国“无废城市”建设试点工作的推进起到了良好的引导和保障作用。
2 “无废城市”推进政策的国别比较
对我国及其它高收入国家或区域的与“无废”理念相关的政策进行比较（表2）。从政策内容来看，“无废”理念被纳入固废管理的基本原则，基本体现了将废物视作潜在资源、由线性的资源代谢模式向循环型闭合代谢模式转变等思想。但各国推进政策中的“无废”策略有不同的侧重点，主要体现在对管理问题的定义和对“无废”概念的阐述上。
2.1 对固废管理问题的定义
高收入国家及区域在政策文档中采纳“无废”理念，一是为了解决不可持续的资源消耗模式所带来的资源浪费、污染、气候变化等环境问题；二是为了将“无废”的解决方案转化为刺激经济发展的契机，增强国际竞争优势。而我国“无废城市”建设工作面临的首要挑战是固废的污染治理问题，需要通过完善固废管理系统和基础设施建设实现安全处置；其次是探索生产、生活模式的绿色转型，探索固废产生量与城镇化发展脱钩的实现路径。
这是因为中国与其它高收入国家或区域处于不同的经济和城镇化发展阶段（表3），在固废管理上着面临不同挑战。城镇化程度、经济水平越高的国家或区域，它们的固废人均产生量和总产生量更高；但对于固废产生量的增量变化来说，较低经济水平的国家或区域固废产生量的增速要高于较高经济水平的国家或区域；高收入国家或区域由于消费的边际需求减少，废弃物产生量增长较慢甚至出现负增长。
以生活垃圾的产生为例（图1），美国、英国、日本等国家人均生活垃圾产生量均已出现峰值，近年来基本维持在一定范围，日本和欧盟国家甚至出现下降的趋势；中国的生活垃圾人均产生量则远低于高收入国家的水平，但自2006年以来稳步攀升。从生活垃圾的处置情况来看（图2），2017年高收入国家的生活垃圾可全部处置，我国生活垃圾无害化处置率约97%，还存在倾倒、堆存等不规范处置现象。高收入国家越来越多地通过回收、堆肥等方式实现资源回收利用，有效减少了垃圾填埋甚至焚烧处置的比例；而填埋仍是我国当前最主要的处置途径，生活垃圾分类和回收工作尚未在全国范围内展开。
2.2 对“无废”概念的阐述
中国和其它高收入国家/区域“无废”推进政策侧重于不同的管理问题，因此对“无废”概念的阐述也不同。
高收入国家/区域将废物减量作为“无废”的首要任务，因此相关政策对“无废”概念的阐述，强调的是通过资源循环利用实现最终废物的减量或者最小化。如，美国强调“无废”是通过全生命周期的资源管理实现环境影响最小、保护自然资源的目标；英格兰解释“无废经济”为“填埋是废物管理的最终手段，只能用于没有丝毫回收利用价值的废物”；威尔士政府认为“无废”是废物管理的“理想终点，即所有废物都作为资源得到循环利用，不需要通过填埋或焚烧处置”。
我国则采纳了一种较为宽泛的定义，强调“无废”不是实现“没有废物或者废物全量利用”，而是将“无废城市”作为一种创新的城市管理思路，通过生产、生活方式的绿色转型，实现城市整体固废产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标。
3 “无废城市”实施方案的国别比较
对我国6个 “无废城市”试点以及英国、美国、日本等高收入国家的5个的“无废城市”方案进行对比分析（表4）。这5个国际案例均是在人口稠密、经济高度发达、基础设施完善的城市区域，而我国各案例城市的经济发展和城镇化水平则存在阶段性差异。分析结果显示，中外“无废城市”具体实施范围、管理目标和实施策略存在明显差异。我国“无废城市”规划基本遵循“问题导向”的思路，针对急需解决的问题和薄弱环节去设计方案；而高收入国家的方案设计则体现了“目标导向”，由某个既定的目标去倒推可行的实施路线。
3.1 实施范围和重点建设领域
表5总结了各“无废城市”案例的实施范围和建设的重点领域。高收入国家的5个“无废城市”案例大多只考虑居民生活和商业活动所在的城市区域，少部分案例还涉及到工业领域的内容。如，东京有超级生态镇项目，新加坡的裕廊岛化学园区等。我国“无废城市”试点实施范围是整个市级行政辖区，将居民生活、商业活动、农业生产和工业生产的空间进行一体化考虑，全面覆盖城区、工业区、农村、矿山等的功能区域。
方案实施范围决定了“无废城市”的重点建设领域。高收入国家的5个案例大多以市政固废（包括居民生活垃圾、建筑垃圾、废旧电子产品等）的处理处置为重点，甚至只考虑生活垃圾（如纽约、布里斯托）。而中国的“无废城市”基本涵盖了试点实施范围内的所有类型固废的处理处置，包括一般工业固废、居民生活垃圾、建筑垃圾、农业固废等。
3.2 重要目标和指标
目标和指标是引导和监测“无废城市”实施进展的重要工具，更揭示了重点关注的固废管理目标和主要实现途径。
国际“无废城市”方案均未设计系统的指标体系，但明确了“无废城市”关键目标及时间结点（图3）。可以看出，这些方案的最终目标都指向废物的绝对减量，考察的指标包括“人均垃圾填埋量”“废物最终处置量”“人均生活垃圾产生量”等。“回收率上升”、“一次性塑料制品使用量减少”、“废弃食物的量减少”等目标的设置，说明“无废”目标主要通过废物回收和关键废物（如塑料包装垃圾、餐厨垃圾）的源头控制等途径实现的。
我国各试点城市结合其固废管理的实际情况，参考生态环境部颁布的《建设指标》来设计 “无废城市”建设目标指标体系。表6摘取了部分有代表性的指标，一级指标如 “源头减量”、“资源化利用”、“最终处置”体现了固废管理从源头减量到末端处置的全过程，“保障能力”等体现对“无废城市”长效促进机制的探索；子指标反映了工业、农业、建筑业、生活等细分领域的固废管理目标。覆盖固废管理各个环节和各个实施领域的指标系统设计，反映了我国“无废城市”建设试点的主要任务是完善固废全过程管理体系、构建“无废城市”长期支撑保障机制。从规划期限来看，我国各试点城市都是短期创建方案，因此不像对比分析的国际案例那样制定了明确的中长期固废减量目标。另外，部分城市试点对短期内固废减量未作强制要求。如盘锦、铜陵等城市的“人均生活垃圾产生量”指标和铜陵的“生活垃圾填埋量”指标略有增长；三亚的“工业固废产生强度”指标预计将上升25%。这是因为各个试点城市处于不同的城镇化发展阶段，短期内部分城市固废产生的速度仍有可能超过固废管理体系新增的处置利用能力。
3.3 主要策略和行动
高收入国家实施“无废城市”是为了实现废物减量的目标，因此围绕关键废物的产生源头和处理处置采取行动。我国将“无废城市”作为解决城市固废污染问题的方案，强调健立健全固废管理及相关支撑体系；同时，由于各试点城市产业结构、基础设施水平等方面的差异，在具体措施上也有不同的侧重点。
3.3.1 国际“无废城市”实施策略分析
对5个国际 “无废城市”方案进行梳理，发现各案例采纳的策略和行动多是通过鼓励可持续的生活消费方式、可持续的产品及服务供给、强化废弃资源回收利用这三大类措施实现其废物减量的目标。
1) 鼓励可持续的生活和消费模式。
通过学校教育、社区交流、媒体宣传等手段来传播“无废生活”的知识和理念，引导公众行为改变；鼓励适度消费、捐赠和重复利用，比如减少食品浪费、捐赠闲置物品，发展二手交易行业和维修翻新行业；通过各类干预措施限制对塑料包装、一次性用品以及其它不可降解或者回收的材料的消费。
2) 鼓励可持续的产品和服务供给。
通过政策、研发以及企业志愿行动等塑造创新性的“无废”商业模式；推进生产者责任延伸制度实施，倡导产品的生态设计与报废回收；推广绿色标签产品；开展“无废”或固废管理相关行业的技术培训（如维修技能培训），用以支持相关行业的就业机会创造。
3) 加强对资源的回收和利用。
这5个案例城市长期实施生活垃圾分类制度，在“无废城市”实施中将进一步优化垃圾分类收集服务，并推广有机垃圾堆肥，尽可能地从垃圾中分离出可重复利用、可回收、可降解堆肥的资源，减少填埋或焚烧的最终处置量。另外，东京和新加坡还鼓励将回收的废物进行综合利用。如，用建设垃圾生产再生混凝土集料，将焚烧炉渣作为环保水泥的原料，投资建设固废协同处置和资源化利用的生态产业园区（东京的“超级生态镇”项目和新加坡的Tuas Nexus）等。
英国、美国的“无废城市”没有说明如何进一步处置、再利用这些回收后的可再生资源。这些高收入国家长期以来将初步分类的固废出口到较低收入国家特别是我国进行分拣和处置，自身没有形成消纳“可回收物”的产业链条；我国“洋垃圾”禁令出台后，短期内欧洲、美国许多城市的回收体系面临挑战，回收行业运营成本上升，大量有价值的材料因没有去处而无法回收；长期来看，将为高收入国家资源回收利用行业带来新的发展机遇。
3.3.2 我国“无废城市”实施策略分析
我国“无废城市”试点的实施立足于城市核心问题和薄弱环节，有针对性的设计方案来构建完善城市固废管理体系。梳理各试点方案中的任务措施，可以分为工程项目建设、制度体系建设、技术体系建设、市场体系建设和监管体系建设五大类。其中，工程项目建设是对城市固废管理的硬件基础设施方面的完善；制度、技术、市场和监管这四类支撑体系的建设构建了引导与保障“无废城市”的长期推进的长效机制。
图4、图5统计了各类固废处置项目的预期投资，可以看出重点工程项目的设置基本上与各试点面临的固废管理问题密切相关。例如，铜陵市、包头市这类资源依赖型的工业城市中，一般工业固废产生量可占固废总量的90%以上，还有大量历史固废堆存，因此对工业源固废的处置项目建设投资占比最高；而深圳市、三亚市产生的固废以生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾等生活源固废为主，因此对生活源固废处置项目的投资占比90%以上（图4）。从项目涉及到的处置环节来看，工业、农业固废处置项目中，对回收利用类项目的投资占比最高，说明对大宗工业固废、农业固废等进行综合利用是各试点比较重要的减废措施；而针对生活源固废末端处置环节的投资较高，这也符合当前试点城市发展迅速，城乡生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾等生活源固废产生量增多，现有处置设施不足的现状。
图6梳理了试点在长效支撑和保障机制上所实施的措施。从措施数目上来看，各试点主要通过固废处置技术和设备研发构建技术体系，通过培育绿色产业和骨干企业来构建市场体系，通过制定地方的规范性文件、编制规划和专项行动等措施来完善制度体系。相较而言，各试点在监管体系建设上还比较薄弱，在城市层面缺乏对废旧电子、废弃包装物、园林农贸垃圾等的统计监控措施。因此，“无废城市”建设中需要强化固废的追踪溯源和全过程管控，以及运用智慧化信息平台开展精细化管理。
4 展望
推进“无废城市”需要政策引导，方案实施更需要相关产业领域、新的行政管控机制、合适的技术和基础设施，以及有效的教育、研发和社会共识来共同支撑。我国与其它高收入国家“无废城市”建设所针对的问题不同、政策目标不同，因此采取了不同的推进策略。高收入国家大多将“无废”作为城市固废管理目标；我国则将“无废”作为一种城市固废治理的解决方案，采用“问题导向”的思路，针对问题和薄弱环节去设计方案，并以健立健全固废管理体系和长效支持机制为主要实施措施。
我国11+5个“无废城市”建设试点工作已全面开展，2021年后我国将基于这些试点的建设经验全面推进“无废城市”建设。对下一阶段我国“无废城市”建设工作的推进建议如下：
（1）制定城市方案，首先要坚持问题导向，对城市的固废管理能力进行全面评估，识别核心问题和薄弱环节。建议加快开发适用于我国城市固废管理能力综合评价的指标、方法或工具；建议在地方政府管理中完善各类固废的统计追溯和监管机制，加大对典型城市固废组分分析的研究投入。
（2）城市方案的制定更要立足于各城市具体情况，针对性提出目标任务并确定优先序。对于城镇化率较低、基础不好的城市，建议首先完善各类固废处置的基础设施，加大污染治理投入，将固废新增存量控制在一定范围内，并逐步解决历史积累问题；对于经济发展水平和城市发展水平较高的城市（如深圳），则可对标国际“无废城市”的先进经验，通过生活垃圾的精细化分类、回收等实现资源效率的提升和最终处置量的减少。
（3）“无废城市”的建设和实施要做好长期规划，阶段性推进。国际上“无废城市”的实施多以10-20年为期，通过阶段性的目标设置以及实施规划，循序渐进地实现“无废”目标。我国“无废城市”建设试点工作既要应对当前最紧要的固废问题，也要考虑到未来城市可持续发展转型的需求，做好10-20年的中长期实施规划，阶段性地总结工作进展并根据实际需要更新目标，保障“无废城市”建设的有效推进。
（4）吸取部分国际“无废城市”案例“有回收无利用”的教训，重视发展资源循环利用产业。以本文分析的6个国内试点城市为例，这些城市已经通过“城市矿产示范基地”、“大宗固体废弃物综合利用产业基地”等项目（见表7）推动了资源循环利用产业的发展，构建了生产部门和固废管理部门协同的城市资源代谢系统；同时，试点实施的资源回收再利用类的项目投资占重点工程项目投资总额的67%。具备一定规模、高应用价值的资源循环利用产业将有力支撑“无废城市”建设目标的实现。
（作者简介：郑凯方：女，博士，现任华南理工大学公共政策研究院副研究员，主要研究方向为产业、区域循环经济和资源环境管理政策分析。
温宗国：男，清华大学环境学院长聘教授、博士生导师，主要研究方向为城市固废资源化、环境系统工程等。）