东京都及周边区域协调发展机制（二）——九都县市首脑会议机制的功能与问题

一、九都县市首脑会议的功能：凝结共识，协作发展

虽然九都县市首脑会议并非法律规定的具有行政及立法职能的政府机构，但通过在都县市内部制定各种条例或计划，依旧可以将首脑会议达成的共识或方针以立法或规划的形式予以落实。这也使得首脑会议的凝结共识以及协作发展的功能得以实现。

（一）交流发展观点，形成发展共识：凝结共识功能

由于各个都县市的经济发展状况、经济资源禀赋以及经济发展目标不同，因而选择的发展路线也必定有所不同。要实现首都圈的发展合力，首先要对发展的方向、路径等问题形成共识。在首脑会议这一平台上，各都县市行政长官可以充分进行讨论协商，达成发展共识，并形成以东京都为核心的首都圈共同体。2009年第56次首脑会议后发表的以《强化首都圈的经济增长引擎之功能》为题的报告，呼吁日本中央政府进一步强化首都圈的经济增长引擎功能，给予首都圈的发展以政策支持。该报告中提出“将首都圈打造成国际交通枢纽”、“完成向全球领先的低碳型区域的转变”、“加强区域的防灾能力”等要求，就是首都圈各都县市共同诉求的体现。

此外，首脑会议每年还会就一些具体的发展问题向中央政府提出建议。如东日本大地震后以确保首都圈能源供应为目标的《首都圈能源问题相关建议》（2011年）、以解决失业问题为目标的《确立综合雇佣政策的建议》（2012年）、以推广普及清洁能源为目标的《在首都圈内实现氢能社会的建议》（2014年）等。可以说，九都县市首脑会议是首都圈内各都县市提出利益诉求的重要平台。

首脑会议上讨论的另一个重要问题是地方自治体与中央政府的分权改革问题。首脑会议每年都会公布一份关于如何实现地方分权改革的建议书递交中央政府。其内容包括取消中央政府的派出机构、增加地方税源及课税自主权、下放更多的权限给都道府县及基础自治体（市町村一级）等内容，所牵涉的利益调整范围重大，因此目前尚未被中央政府接受。每年的分权改革建议书成为了九都县市在此问题上的态度展示。

（二）解决共同问题，促进协同发展：协作发展功能

由于参加首脑会议的各都县市地理上邻接，产业上互补，社会生活紧密联系，因此在诸多领域面临着相似问题，且需要共同应对才能加以解决。首脑会议正是给了参与各方协调合作的平台，在共同利益的前提下，寻找各项议题的解决方案。目前已经开展的协调合作事项包含了环境保护、交通设施建设、医疗福利、旅游观光、青少年保护等多个领域（见表1）。同时，由于2020年东京奥运会的顺利举办需要周边县市的积极配合，因此首脑会议也承担了部分2020年东京奥运会的协调职能。

在经济及产业发展问题上，首脑会议同样发挥着一定的作用。在首脑会议召开期间同时举行的首都圈联合论坛，由行政首脑、经济界领袖（各地工商会议所会长）以及知名专业人士参加，就经济社会问题展开讨论，探讨政策方向。同时，首脑会议每年还会向区域内企业颁发“九都县市优秀产业技术奖”，对在产业技术领域做出突出贡献的企业进行表彰。

表1 九都县市首脑会议上达成合作协议并实施的部分内容

数据来源：九都县市首脑会议网站  

二、九都县市首脑会议机制存在的问题

问题一：议题转化为具体解决措施的效率不高

首脑会议通过各自治体之间的协调合作，虽然取得了不少成果，但仍有不少问题并未找到具体解决措施的情况，包括：一，各自治体提出自己的要求，但未获得其他自治体的认可，没有进入实质性的讨论阶段；二，开展了实质性的讨论，但未达成共识。造成这种情况的原因，除了各自治体的利益诉求有所不同以外，每年更换议长自治体（即主办会议的自治体）导致议长自治体的掌控能力减弱，或是某一议题在更换议长自治体后讨论协商无法延续等因素也对首脑会议的效率产生了影响。

问题二：缺乏前瞻性

首脑会议成立的初衷，是为了各自治体协商解决“共同面临的问题”，这也就注定了首脑会议是一个“事后应对型”的机制：即产生问题、发现问题、研究问题、解决问题的过程。对于要提前预防的问题，或者需要前瞻布局的领域，这一机制便无能为力。

问题三：具体措施的实施效果无法评估

在针对某一问题制定了应对措施后，具体的行政权仍然在各自治体手中，实施方案由各自治体决定，因此实施的效果各自治体会有所不同。但由于九都县市首脑会议机制中并无进行效果评估的机构，导致各自治体的实施效果无法得到有效评估，使得大部分的协作成果都成为了“一次性措施”，无法在评估第一轮措施的前提下深入开展进一步的措施。 

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